为生态损害赔偿制度提供法治化方案

[光明时报]“近日,中共中央、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》),要求从2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度。 这一改革意味着中国将形成生态环境保护的“国家利益诉讼”、“公共利益诉讼”和“私人利益诉讼”并行、行政协商与司法裁决相联系的多层次、多元化的纠纷解决机制。

所有重大改革都应以法律为基础。尽快实现生态损害赔偿制度的法制化,为生态损害赔偿制度的改革提供最有效的法律方案和途径迫在眉睫。 虽然《方案》涉及“生态环境损害”和“生态损害赔偿责任”的概念,但尚未从法律角度对其进行界定。 为了建立生态损害赔偿制度的法律基础,首先要澄清基本概念和法律属性

首先,生态环境损害是一种新的损害事实,在传统民事侵权法中不能简单地归咎于侵权行为。 根据《方案》对生态环境损害的定义,生态环境损害是由生态环境侵权引起的法律后果,在侵权主体、侵权利益和侵权后果上与传统民法中的侵权行为有明显不同。 这就要求在法律上明确界定生态环境侵权的性质,并将其与民事侵权区分开来。

其次,生态环境损害赔偿责任是防御性责任,不是民法责任 为了实现责任明确的《方案》改革目标,前提是明确生态环境损害赔偿责任的法律属性。 生态环境损害赔偿作为一种不利的法律后果,属于法律责任范畴。 但是,由于对生态环境的大部分破坏不是由行为者的过错造成的,法律责任甚至没有否定当事人行为的意思,而是以调整利益关系为基础,以平衡个人正义和整体正义为目的。 这就要求在法律上明确界定生态环境损害赔偿责任的性质,并规定与其性质相适应的责任方式。

第三,生态损害赔偿诉讼是国家利益的诉讼,不是普通的公益诉讼。 《方案》确定生态环境损害赔偿权利人为省人民政府及其市人民政府,并结合国家自然资源资产管理体制改革做出相关安排。 在我国,国务院是自然资源国家所有者的代表,地方人民政府在法律范围内行使国有自然资源管理职责。 这意味着生态损害赔偿诉讼不同于人民检察院和法律授权的环保组织提起的公益诉讼。这是代表国家作为所有者提起的国家利益诉讼。还应建立一个与公益诉讼相联系和不同的诉讼制度。

因此,在生态文明体系改革中,《方案》肩负着建立问责制的艰巨任务。迫切需要创造新的法律责任形式,建立专门的环境侵权责任制度。 目前,正在进行的民法典编纂等完善中国特色社会主义立法体系的工作为建立生态环境损害赔偿制度的法律基础提供了良好的契机。

首先,执行《民法总则》规定的“绿色原则” 《民法总则》规定,从事民事活动的民事主体应当有利于节约资源和保护生态环境。 这为建立生态环境损害赔偿制度奠定了良好的基础。 根据《生态文明体制改革方案》,应提出“完善自然资源资产产权制度”的要求。在民法典物权编篡中,应规定环境保护对物权行使的具体要求和一般限制,完善自然资源国家产权制度,对相邻关系和地役权制度进行绿色改造,创设“资源使用权”,明确生态环境的“公共财产”地位及其重要要素,增设“公共财产”制度等。

第二,制定了专门的《环境责任法》,将生态损害责任规定为环境法中的一种特殊责任。 中国现行法律没有界定生态环境损害。《环境保护法》通常定义“损坏”,并使其达到《侵权责任法》。在法律的应用中发现了许多问题。 为了解决法律适用问题,《水污染防治法修订案》采用了没有完全导致《侵权责任法》的方法,但仍然未能界定生态环境损害的概念。 因此,有必要启动特殊环境责任立法工作,明确环境侵权的各种法律后果,建立系统的特殊环境法律责任制度,为生态环境损害提供完整的法律依据。

第三,引入司法解释,建立生态损害赔偿诉讼、公益诉讼和私人利益诉讼的衔接和协调机制 根据《方案》的要求,在最高人民法院已经制定《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》的基础上,根据生态损害赔偿诉讼的“国家利益诉讼”特点,特制定司法解释,明确诉讼程序和适用法律的特殊规则。 在积累司法经验的基础上,及时启动相关程序法的修订 (作者:吕忠梅,中国人民政治协商会议全国委员会社会法律委员会副主任,清华大学法学院教授,中国法学会环境与资源法学研究会会长)